Italia.it: esiti giuridici in tema di inaccessibilità

Italia.it e Legge Stanca in materia di accessibilità: eccovi una precisa e circostanziata analisi di Lorenzo Spallino.

Abstract

Dopo lunga gestazione, muove i primi passi Italia.it, il portale del turismo italiano. Da più parti si lamenta la violazione delle disposizioni per favorire l’accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici, contenute nella legge 4 gennaio 2004 e nelle successive disposizioni attuative. Al fine comprendere quali siano le conseguenze giuridiche della affermata inaccessibilità del portale, questo articolo offre un contributo di metodo, utile anche al fine di comprendere come funziona (o non funziona) la legislazione italiana in materia di accessibilità informatica.

Griglia di verifica

Per inquadrare correttamente le conseguenze giuridiche dell’inaccessibilità di un sito è sufficiente utilizzare una scheda di verifica, come quella che proponiamo di seguito, limitata – per brevità – alla sola legge 4/2004 ed estranea ad altre legislazioni, quali il Codice dell’Amministrazione Digitale, il decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 216, in materia di parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro, o la legge 16 marzo 2006, n. 67, in tema di tutela giudiziaria delle persone con disabilità vittime di discriminazioni.

Verifica

  1. fase uno [lato oggetto]

    • il sito può essere valutato ai fini della legge 4/2004?

    • riferimento: Articolo 1 legge 4/2004

  2. fase due [lato soggetto]

    • l’autore del sito rientra tra i soggetti obbligati al rispetto della legge 4/2004?

    • riferimento: Articolo 3 legge 4/2004

  3. fase tre [lato accessibilità]

    • il contenuto del sito è accessibile?

    • riferimento: decreto ministeriale 8.7.2005 – Requisiti tecnici e i diversi livelli per l’accessibilità agli strumenti informatici

  4. fase quattro [lato conseguenze]

    • quali sono gli esiti della inaccessibilità di un sito?

    • riferimenti: articoli 4 e 9 legge 4/2004

[I] Italia.it può essere valutato ai fini della legge 4/2004?

Italia.it è soggetto alla legge 4/2004? Così formulata, la domanda è sbagliata: Italia.it non è un soggetto, ma un oggetto. La domanda corretta è questa:

Italia.it costituisce un ambito informativo, o di servizio, cui applicare i requisiti tecnici per l’accessibilità agli strumenti informatici contenuti nel decreto ministeriale 8 luglio 2005?

La legge Stanca non dichiara, infatti, l’oggetto a cui si applica: l’unica indicazione da questo punto di vista è negativa, là dove all’articolo 3 si afferma che le disposizioni della Legge

“in ordine agli obblighi per l’accessibilità non si applicano ai sistemi informatici destinati ad essere fruiti da gruppi di utenti dei quali, per disposizione di legge, non possono fare parte persone disabili”.

Esiste una spiegazione della scelta del legislatore, che qui non è il caso di trattare: diciamo che, trattandosi di un sito internet “destinato a veicolare informazioni o erogare servizi”, secondo la definizione di ^sito^contenuta nel decreto ministeriale 8 luglio 2005, ed assumendo che tali informazioni e servizi siano di interesse pubblico, la risposta è positiva.

[II] L’autore del portale rientra tra i soggetti obbligati al rispetto della legge 4/2004?

Innovazione Italia S.p.a. e legge Stanca

Si legge su Italia.it:

“l’iniziativa è stata sviluppata” [dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri] “con il supporto operativo di Innovazione Italia S.p.A. e dal raggruppamento temporaneo di imprese selezionato per la fornitura, composto da IBM Italia S.P.A, ITS S.p.A e Tiscover AG”.

Messa così, l’espressione aiuta poco ai fini che ci interessano. La realtà è che Italia.it è stato realizzato da Innovazione Italia S.p.A., società del gruppo Sviluppo Italia, su incarico della Presidenza del Consiglio dei Ministri. Tutto ciò in attuazione dell’articolo 12 della legge 14 marzo 2005, n. 80 [nota 1], con cui il Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie presso la Presidenza del Consiglio si è assunto il compito di concludere, “attraverso opportune convenzioni”, l’iniziativa già nota come progetto Scegli Italia. La domanda è se Innovazione Italia S.p.A. rientra tra i soggetti che l’articolo 3 della legge Stanca definisce come “erogatori” e quindi tenuti al rispetto della legge: la risposta non è semplicissima.

L’articolo 3 della legge Stanca distingue tra soggetti istituzionali, ossia pubbliche amministrazioni secondo la definizione del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e soggetti meta-istituzionali, ossia soggetti diversi dalle pubbliche amministrazioni ma accomunati dal fatto di svolgere servizi pubblici o di pubblico interesse. Innovazione Italia S.p.A., il cui capitale sociale è intestato per l’80% a Sviluppo Italia S.p.A., si dichiara:

“società strumentale costituita grazie ad una partnership tra Sviluppo Italia e il Dipartimento per l’Innovazione e le Tecnologie, per dare attuazione ai programmi del Governo relativi allo sviluppo della Società dell’Informazione e al piano di e-government” [nota 2].

Certamente Innovazione Italia S.p.A. non può definirsi un soggetto erogatore istituzionale, ossia una pubblica amministrazione [nota 3]. Resta da vedere se Innovazione Italia S.p.a. rientra tra gli altri soggetti indicati dall’articolo 3 della legge Stanca:

  1. enti pubblici economici;

  2. aziende private concessionarie di servizi pubblici;

  3. aziende municipalizzate regionali;

  4. enti di assistenza e di riabilitazione pubblici;

  5. aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico;

  6. aziende appaltatrici di servizi informatici.

Innovazione Italia S.p.A. non è un ente pubblico economico (a), non è un’azienda municipalizzata regionale (c), non è un ente di assistenza e di riabilitazione pubblico (d). Possiamo definirla un’azienda privata concessionaria di servizi pubblici (a) o un’azienda appaltatrice di servizi informatici (f)? Né l’una né l’altra: vuoi perché nella fattispecie non c’è alcun appalto, vuoi perché non si tratta di un'”azienda privata”, pur l’ambiguità dei contorni di una simile espressione, tutto meno che tecnica. Resta l’ipotesi delle aziende di trasporto e di telecomunicazione a prevalente partecipazione di capitale pubblico (e). Non possedendo lo Statuto di Innovazione Italia S.p.A. ci dobbiamo accontentare di quello che troviamo nel sito [nota 4], dove la missione della società viene dichiarata quella di “promuovere, accelerare e diffondere lo sviluppo produttivo e imprenditoriale aumentando la competitività del Paese, attraverso tre aree di intervento: creazione e sviluppo d’impresa, attrazione degli investimenti, supporto alla Pubblica Amministrazione”. Francamente non sembra si tratti di aree coincidenti con quelle dell’articolo 3. Va bene la prevalente partecipazione pubblica, ma non si parla di trasporto né di telecomunicazioni. E quindi? La risposta è negativa: Innovazione Italia S.p.A. non sembra, in sé, tenuta ad applicare la legge Stanca.

Presidenza del Consiglio e legge Stanca

Se Innovazione Italia S.p.A. non rientra tra i soggetti erogatori secondo la legge Stanca, certamente vi rientra la Presidenza del Consiglio dei Ministri, nella sua qualità di organo di coordinamento del Governo italiano (articolo 92 Costituzione). L’articolo 12, comma 8, della legge 80/2005 sul punto è chiaro: il compito di provvedere alla realizzazione dell’iniziativa, sia pure “attraverso opportune convenzioni”, spetta alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie. Il fatto che, per legge, si sia già provveduto ad individuare il soggetto deputato alla realizzazione dell’iniziativa non sottrae la Presidenza del Consiglio dei Ministri dalla applicazione della legge. Il che si tramuta nelle domande:

  • nelle “opportune convenzioni”, in forza delle quali Innovazione Italia S.p.A. ha operato, è previsto il rispetto dei requisiti di accessibilità stabiliti dal decreto 8 luglio 2005? La legge Stanca fa infatti obbligo ai soggetti erogatori di non procedere alla sottoscrizione di nuovi contratti per “la realizzazione e la modifica di siti INTERNET” quando non è previsto che essi rispettino tali requisiti e colpisce con la sanzione della nullità la mancata previsione;

  • quali sono le previsioni a questo proposito verso i soggetti che concretamente hanno operato, ossia il raggruppamento temporaneo di imprese selezionato per la fornitura (IBM Italia S.P.A, ITS S.p.A e Tiscover AG)?

Un’interrogazione parlamentare a questo proposito sarebbe la benvenuta.

[III] Italia.it è accessibile?

Secondo quanto affermano i tecnici, e come Sviluppo Italia ammette [nota 5], Italia.it non rispetta appieno i ventidue requisiti o comunque non li rispetta in tutto il sito. Il che darebbe il via ad una serie complessa di riflessioni circa le conseguenze giuridiche di una simile circostanza, che però interessano solo il committente, ossia la Presidenza del Consiglio, perché per la legge Stanca il rispetto, o meno, dei requisiti di accessibilità è un corollario, da collocarsi nell’ordine della corretta (o non corretta) esecuzione del contratto. La legge non contiene, infatti, una norma positiva a questo proposito [nota 6]: il legislatore ha inteso sanzionare non il dato sostanziale, ossia il mancato rispetto dei requisiti, ma il dato formale, ossia l’assenza di una previsione espressa contenuta nell’accordo intervenuto. In altre parole: il problema non è se il sito è accessibile o meno, ma se il contratto contenga o meno la previsione del rispetto dei requisiti in materia.

[IV] Quali sono gli esiti della inaccessibilità di Italia.it?

La domanda principe è: le “convenzioni” di cui parla l’articolo 12 della legge 80/2005 equivalgono ad un contratto?

Se la risposta è no, la legge non si applica né verso la Presidenza del Consiglio dei Ministri né, come abbiamo visto, verso Sviluppo Italia, perchè, come noto, la legge Stanca opera soltanto in presenza della duplice condizione:

  1. che il soggetto rientri tra quelli obbligati (articolo 3);

  2. che ci sia un contratto (articolo 4).

Se la risposta è sì, la legge si applica dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri verso Sviluppo Italia. In questo caso, delle due l’una:

  1. o l’accordo prevede il rispetto dei requisiti di accessibilità, e allora il contratto è valido anche se il sito non rispetta in toto i requisiti, fermo restando l’onere della Presidenza di attivarsi perchè il contratto sia rispettato, ovviamente tenendo presente la complessità del progetto;

  2. o l’accordo non prevede il rispetto dei requisiti di accessibilità, ed allora è nullo, senza possibilità di una sua sanatoria successiva [nota 7].

Conclusioni

Insomma: tanta fatica per scrivere la legge e tanto impegno per difenderne la ^chiarezza^ [nota 8], quando poi si scopre che la realtà è più complessa della fantasia del legislatore, cui sarebbe bastato affermare che ogni erogazione di servizi di pubblico interesse deve essere accessibile, indipendentemente dal veicolo, dal contenitore e dal soggetto.

«Ci sono più cose in cielo e in terra, Orazio, di quante ne sogni la tua filosofia»: l’ammonimento di Amleto appare sempre più attuale, mentre è ineludibile un impegno serio verso l’accessibilità dei testi legislativi.

Note al testo
Nota 1:
  • legge 14 maggio 2005, n. 80 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, recante disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale”: articolo 12 (Rafforzamento e rilancio del settore turistico)

    1. Per l’iniziativa volta a promuovere il marchio Italia nel settore del turismo, sulla rete Internet, già avviata dal progetto Scegli Italia, la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie provvede, attraverso opportune convenzioni, alla realizzazione dell’iniziativa, alla gestione della relativa piattaforma tecnologica, alla definizione delle modalità e degli standard tecnici per la partecipazione dei soggetti interessati pubblici e privati, in raccordo con l’Agenzia, con il Ministero delle attività produttive, con il Ministero degli affari esteri, con il Ministro per gli italiani nel mondo e con le regioni, per quanto riguarda gli aspetti relativi ai contenuti e alla promozione turistica di livello nazionale e internazionale e, con riferimento al settore del turismo culturale, in raccordo con il Ministero per i beni e le attività culturali.

Nota 2:
Nota 3:
  • Intendendosi con questa espressione “tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale”, secondo la definizione contenuta nel t.u. del pubblico impiego cui rinvia l’articolo 3 della legge.

Nota 4:
Nota 5:
Nota 6:
  • sono i contratti che devono prevedere il rispetto di ventidue requisiti tecnici e la legge impone che i contratti contengano la previsione del rispetto dei requisiti, non che i siti siano accessibili. L’accessibilità dei siti è una conseguenza dell’articolo 4, espresso per altro sotto forma di sanzione, non di prescrizione; è il Codice della Amministrazione digitale che, all’articolo 53, prevede espressamente che i siti delle Pubbliche Amministrazioni centrali siano accessibili e usabili.

Nota 7:
Nota 8:

——

Apparati

8 comments so far

  1. sconosciuto on

    http://www.petitiononline.com/it4l14/petition.html -> fatela girare.. piu’ che sapere chi sono gli incompetenti che l’hanno realizzato e’ importante sapere CON CHE CRITERI E’ STATO AFFIDATO QUELLO CHE E’ UN APPALTO PUBBLICO.
    quel sito e’ realizzato da ibm.
    stanca, che l’ha commissionato, e’ stato un alto dirigente ibm.
    quel sito e’ costato un fottio ed e’ una merda.
    nonm bisogna essere dei geni matematici per capire il conflitto di interesse e la truffa assurda a verso siamo stati messi a 90.

  2. Francesco on

    L’analisi è molto interessante e io non sono un esperto giurista. Vorrei solo capire perchè le
    “opportune convenzioni” in forza delle quali Innovazione Italia S.p.A. ha operato sono dichiarate nel bando di gara e nella successiva comunicazione di appalti aggiudicati al punto II.1.6 un “appalto che rientra nel campo degli accordi sugli appalti pubblici (AAP)”.
    Che riflessi ha questo (se ne ha) rispetto all’obbligo di applicazione della legge 09/01/2004.
    Se può spiegarlo più chiaramente. Grazie.

  3. Lorenzo Spallino on

    Interessante: è proprio quello di cui c’è bisogno, ossia la documentazione di riferimento. Dove sono disponibili il bando di gara (ma che sarà stato scritto da Innovazione Italia) e soprattutto il capitolato?

  4. Francesco on

    Il capitolato non c’è (… magari), ma il bando e
    la comunicazione di appalti aggiudicati (se capisco bene … inviata alla Comunità Europea)
    si trovano nei riferimenti del testo nel post
    “Storia di uno scandalo italiano #2: bandi, appalti, leggi e prenotazioni” su questo stesso blog.
    Ci interessa davvero capire se ci sono riflessi in tema di applicazione della legge 09/01/2004.
    Grazie.

  5. agnz on

    è bello vedere l’avvocato Spallino su questo blog :-)

    come interessante e puntuale, come sempre, è la sua analisi in relazione alla legge (nemmeno io sono giurista).

    Dal punto di vista legale niente da eccepire, se non sono stati stipulati contratti e le convenzioni non sono a questi equiparabili, non c’è obbligo del rispetto della legge.
    Come pure se il soggetto non rientrasse tra quelli previsti, oppure in presenza di contratto stipulato dopo l’estate del 2005, laddove contratto, capitolato o progetto dell’ATI aggiudicataria non facessero menzione o riferimento alla legge, si aprirebbero quegli scenari di cui Lei ha parlato.

    Ma tutto questo, nel caso specifico, assume una valenza quasi grottesca.

    Forse stiamo parlando di un soggetto ‘al limite’ dei requisiti di Legge, ma stiamo parlando dello stesso ministro la cui legge sull’accessibilità porta il nome e che ha promosso questo progetto, stiamo parlando del Ministero per l’Innovazione Tecnologica, del Consiglio dei Ministri, di un portale che ha il nome dello stato nell’URL e che deve essere usato dall’utenza di tutto il mondo…

    Se non deve essere questo il caso di applicazione per eccellenza della Legge Stanca, quale altro dovrebbe esserlo?

    Come potrà il ministero, il Cnipa, le Regioni o qualunque altro organo preposto a vigilare pretendere il rispetto della legge da parte di qualsiasi altro soggetto pubblico?

    Al di là dei buchi della legge, che ben conosciamo, come possiamo pensare che stavolta questi soggetti vogliano davvero avvalersene per giustificare la mancata conformità?

  6. Stefano on

    La mia web agency ha realizzato un sito per un comune eci era stato fatto firmare nell’appalto che se il portale non era conforme non ci avrebbero pagato e ci assumevamo tutte le responsabilità penali ed economiche. Budget 4.000 euro circa

  7. Lorenzo Spallino on

    @ Francesco on Febbraio 27th, 2007
    Per quanto riguarda Innovazione Italia e il raggruppamento di imprese, ci vuole il capitolato. Per quanto riguarda la Presidenza del CdM, ci vogliono le famose ^convenzioni^ di cui parla l’articolo 12, comma 8, della legge 80/2005. Questi documenti si ottengono in due modi: o un parlamentare chiede di accedere al fascicolo presso il Dipartimento per l’innovazione e le tecnologie, oppure viene svolta un’interrogazione parlamentare a questo proposito.

  8. […] volentieri quest’analisi dettagliata da parte dell’Avvocato Lorenzo Spallino, che ha già contribuito a Scandaloitaliano, dell’intervento del Ministro Vannino Chiti al parlamento, che rassicurava tutti sul fatto […]


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